Contratos de autonomia - descentralização, desconcentração,(re)centralização: que poderes conferiu às escolas?

Abstract

A configuração do sistema educativo e a organização das escolas são socialmente construídos num tempo e num espaço concretos, e em Portugal, quer as suas formas passadas como as mais recentes têm sido fortemente institucionalizadas, mantendo praticamente inalterada uma tradição centralista de poder e de controlo político administrativo. Procedemos a uma abordagem da análise da administração do sistema educativo e o governo das escolas do ensino básico e secundário numa perspectiva histórica nacional, a que não são por vezes alheias as correntes internacionais, com o intuito de uma melhor compreensão e contextualização da autonomia e dos contratos de autonomia. Partindo do conceito de centralização, descentralização, desconcentração e autonomia, apoiamo-nos na opinião, visão e perspectiva que alguns autores/investigadores e até governos tiveram e têm da “evolução “ do sistema da administração do ensino básico e secundário em Portugal. A problemática em torno da descentralização tem ocupado a agenda política da educação em diversos países no qual se inclui Portugal, bem como a autonomia que apresenta grande visibilidade e constitui um tema central em sede discursiva. Para alguns autores o discurso da autonomia está subordinado a uma agenda gerencialista e modernizadora, em que associam a autonomia a uma técnica de gestão orientada para a obtenção da eficácia, para uma melhor eficiência e ainda por razões de competitividade, unilateralmente definidas em termos de racionalidade económica e gerencial, e por isso distanciou e desvinculou as perspectivas autonómicas de uma concepção democrático-participativa. Há quem encare a autonomia das escolas públicas como um mero instrumento de gestão e administração destes estabelecimentos de ensino. Neste caso, não se configura verdadeiramente a situação de autonomia, deparando-nos ou com um sistema de desconcentração de poderes, ou então de descentralização, como administração indirecta do Estado. Em ambos os casos libertando os órgãos centrais de determinadas funções e tarefas, e garantindo uma gestão de proximidade que permite adaptar algumas medidas à realidade concreta em que vão ser aplicadas. Diferente é a concepção de autonomia para quem entende ser impossível contribuir para a autonomia da escola sem introduzir uma lógica de descentralização na administração do sistema escolar. As escolas não são iguais umas às outras, enfrentam problemas diferentes como resultado de contextos diferentes e torna-se absurdo impor a todo o universo escolar regras que só fazem sentido para uma parte do universo contemplado. O Projecto Educativo de Escola é um instrumento que deve reflectir, implícita ou explicitamente, um determinado paradigma educacional associado ao contexto sociocultural da escola e é um instrumento, por excelência, da construção da autonomia do estabelecimento de ensino, razão pela qual o incluímos neste estudo. Ao longo do estudo também pretendemos verificar se os procedimentos adoptados relativamente ao contrato de autonomia não põem em causa a própria autonomia, na medida em que foram, unilateralmente, normativizados através do estabelecimento prévio da definição de regras e processos, ou seja, a autonomia da escola “deve” ocorrer "dentro dos limites fixados pela lei", isto é, envolta por um extenso corpus normativo que foi produzido em sentido inverso ao da descentralização e da autonomia das escolas. Procedemos ao estudo empírico, com recurso a uma metodologia intensiva, estudo de caso, junto de oito escolas e agrupamentos de escolas, para apurar se o contrato de autonomia constitui um instrumento de descentralização, desconcentração ou de recentralização de poderes e, em concreto, que poderes efectivos passou a deter a escola por força da contratualização. Pretendemos “estudar” até que ponto estas escolas continuam, ou não, subordinadas a perspectivas técnico-instrumentais e, neste caso, a orgânica do ministério não suportou uma efectiva política de descentralização e de reforço de autonomia dos estabelecimentos de educação e ensino, apesar dessa política constituir uma “prioridade governativa”, ou se pelo contrário, a autonomia passou da retórica à “praxis”no interior destas escolas.